發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導。創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，為推動我國旅游業(yè)取得更大發(fā)展提供了理論指引。推進全域旅游，是旅游業(yè)落實新發(fā)展理念的增長點和有效抓手。新形勢下，我們必須轉變旅游發(fā)展思路、創(chuàng)新旅游發(fā)展戰(zhàn)略、轉變旅游發(fā)展方式，推動我國旅游從景點旅游向全域旅游轉變。

發(fā)展全域旅游的現(xiàn)實意義與必要性

全域旅游是指在一定區(qū)域內，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產業(yè)，通過對區(qū)域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務、體制機制、政策法規(guī)、文明素質等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調發(fā)展理念和模式。

發(fā)展全域旅游是旅游業(yè)貫徹落實新發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。創(chuàng)新發(fā)展方面，全域旅游是發(fā)展理念和發(fā)展模式的創(chuàng)新，也是旅游業(yè)轉型升級的方向。發(fā)展全域旅游，就是要提升旅游業(yè)發(fā)展能力，拓展區(qū)域旅游發(fā)展空間，培育區(qū)域旅游增長極，構建旅游產業(yè)新體系，培育旅游市場新主體和消費新熱點。協(xié)調發(fā)展方面，發(fā)展全域旅游有利于統(tǒng)籌實施供給側結構性改革，促進供需協(xié)調；有利于推動區(qū)域特色化發(fā)展，促進景點景區(qū)內外協(xié)調；有利于推進鄉(xiāng)村旅游提質增效，促進城鄉(xiāng)協(xié)調；有利于完善產業(yè)配套要素，促進軟硬件協(xié)調；有利于提升整體服務水平，促進規(guī)模質量協(xié)調。綠色發(fā)展方面，發(fā)展全域旅游能把生態(tài)和旅游結合起來，把資源和產品對接起來，把保護和發(fā)展統(tǒng)一起來，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為旅游發(fā)展優(yōu)勢，將綠水青山變成金山銀山，創(chuàng)造更多的綠色財富和生態(tài)福利。開放發(fā)展方面，全域旅游更加注重拓展開放發(fā)展空間，打破地域分割、行政分割，打破各種制約，走全方位開放之路，形成開放發(fā)展的大格局。共享發(fā)展方面，實施全域旅游、促進城鄉(xiāng)旅游互動和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不僅能帶動廣大鄉(xiāng)村的基礎設施投資，提高農業(yè)人口的福祉；還能提升城市人口的生活質量，形成統(tǒng)一高效、平等有序的城鄉(xiāng)旅游大市場。這是全面建成小康社會的重要內容和重要標志。

發(fā)展全域旅游是促進旅游業(yè)轉型升級和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。2015年，國內游達40億人次，人均出游接近3次，旅游已成為居民日常生活的必要組成部分。出游方式上，自助游超過85%，自駕游超過60%。一個區(qū)域的旅游質量，不單單取決于旅行社、酒店、景區(qū)的服務質量，而是由整個區(qū)域的綜合環(huán)境決定的。這就要求我們從全域整體優(yōu)化旅游環(huán)境、優(yōu)化旅游全過程，配套旅游基礎設施、公共服務體系和旅游服務要素。當前，一些地方旅游市場秩序混亂與人民群眾“更加滿意”的目標不相適應，旅游產品和以廁所為代表的公共服務及交通等基礎設施供給與爆發(fā)式、井噴式增長的旅游市場需求不相適應，企業(yè)對門票經濟的過度依賴與廣大游客的承受能力和期待不相適應等問題，都需要通過發(fā)展全域旅游來解決。

發(fā)展全域旅游是推進我國新型城鎮(zhèn)化和新農村建設的有效載體。發(fā)展全域旅游可以加快城鎮(zhèn)化建設，有效改善城鎮(zhèn)和農村基礎設施，促進大城市人口向星羅棋布的特色旅游小城鎮(zhèn)有序轉移；可以聚集人氣商機，帶動現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)和農副產業(yè)加工、商貿物流、交通運輸、餐飲酒店等行業(yè)聯(lián)動發(fā)展，為城鎮(zhèn)化提供有力的產業(yè)支撐；發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)，能使農民實現(xiàn)就地、就近就業(yè)，就地市民化。發(fā)展全域旅游，能改善農村生態(tài)環(huán)境，建設美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市文明和農村文明的直接相融，促進農民在家就能開闊視野、提升文明素質，加快從傳統(tǒng)生活方式向現(xiàn)代生活方式轉變。

發(fā)展全域旅游有助于全面提升我國旅游業(yè)的國際競爭力。旅游業(yè)對世界經濟發(fā)展和就業(yè)的貢獻都超過了10%，早已成為世界重要產業(yè)。當今世界，美國、西班牙、德國、英國、俄羅斯、日本、韓國、巴西、印度、南非等眾多國家紛紛實施旅游國家戰(zhàn)略。我國旅游業(yè)發(fā)展之初，主要是用老天爺留給我們的自然遺產、老祖宗留給我們的文化遺產�，F(xiàn)在游客更加希望在當?shù)剡M行深入的交流交往，更重視對一個地方風土人情、居民素質等整體環(huán)境的評價。發(fā)展全域旅游是順應旅游業(yè)發(fā)展新趨勢的有效途徑，有助于全面提升我國旅游業(yè)的國際競爭力。

加快推進從景點旅游向全域旅游轉變

當前，旅游業(yè)發(fā)展已進入全民旅游和以個人游、自助游為主的新階段。傳統(tǒng)的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已不能滿足現(xiàn)代大旅游發(fā)展的需要，要求我們對旅游發(fā)展戰(zhàn)略進行再定位。在景點旅游模式下，封閉的景點景區(qū)建設、經營與社會是割裂的，有的甚至是沖突的，造成景點景區(qū)內外“兩重天”。全域旅游就是要改變這種格局，將一個區(qū)域作為功能完整的旅游目的地來建設、運作，實現(xiàn)景點景區(qū)內外一體化，做到人人是旅游形象、處處是旅游環(huán)境。

從景點旅游向全域旅游轉變的基本內涵和要求。一是從單一景點景區(qū)建設和管理向綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉變。破除景點景區(qū)內外的體制壁壘和管理圍墻，實行多規(guī)合一，推進旅游基礎設施建設全域化、公共服務一體化、旅游監(jiān)管全覆蓋、產品營銷與目的地推廣有效結合。二是從導游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向導游依法自由有序流動的開放式管理體制轉變，實現(xiàn)導游執(zhí)業(yè)的法治化和市場化。三是從粗放低效旅游向精細高效旅游轉變。加大供給側結構性改革力度，增加有效供給，引導旅游需求，實現(xiàn)旅游供求關系的積極平衡。四是從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉變。五是從旅游企業(yè)單打獨享到社會共建共享轉變。六是從景點景區(qū)圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變，旅游、法院、公安、工商、物價、交通等部門各司其職。七是從部門行為向黨政統(tǒng)籌推進轉變，形成綜合產業(yè)綜合抓的局面。八是從僅由景點景區(qū)接待國際游客和狹窄的國際合作向全域接待國際游客和全方位、多層次國際交流合作轉變，實現(xiàn)從小旅游格局向大旅游格局轉變。

現(xiàn)階段推進全域旅游的著眼點。一是在全域優(yōu)化配置經濟社會發(fā)展資源，充分發(fā)揮旅游業(yè)帶動作用。比如，水利建設不僅要滿足防洪排澇、灌溉功能，還要有審美游憩價值和休閑度假功能；交通建設和管理不僅要滿足運輸和安全要求，還應建設風景道，規(guī)劃建設廁所等公共服務設施，提供完善的自駕車旅游服務；農業(yè)發(fā)展除了滿足農業(yè)生產需要，還應滿足采摘、休閑等需求；等等。二是全域按景區(qū)標準統(tǒng)籌規(guī)劃建設。實現(xiàn)景點景區(qū)內外一體化，以游客體驗為中心，以提高游客滿意度為目標，按照全域景區(qū)化的建設和服務標準，推進多規(guī)合一，從整體上優(yōu)化環(huán)境、美化景觀、優(yōu)化旅游服務。三是構建全域大旅游綜合協(xié)調管理體制。圍繞適應旅游發(fā)展“兩個綜合”（綜合產業(yè)發(fā)展和綜合執(zhí)法）需求，創(chuàng)新區(qū)域治理體系，提升治理能力，實現(xiàn)區(qū)域綜合化管理。四是全域發(fā)揮“旅游+”功能，使旅游業(yè)與其他相關產業(yè)深度融合，形成新的生產力和競爭力。通過旅游+新型城鎮(zhèn)化，發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)；通過旅游+新型工業(yè)化，發(fā)展旅游裝備制造業(yè)、戶外用品、特色旅游商品；通過旅游+農業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)等現(xiàn)代農業(yè)新形態(tài)；通過旅游+信息化，將旅游業(yè)培育為信息化最活躍的前沿產業(yè)；通過旅游+生態(tài)化，發(fā)展生態(tài)旅游。五是全民共建共享全域旅游。既要讓建設方、管理方參與其中，更要讓廣大游客、居民共同參與；既要讓游客游得順心、放心、開心，又要讓居民生活得更方便、更舒心、更美好�，F(xiàn)階段推進全域旅游，應達到四項基本標準：旅游對當?shù)亟洕�和就業(yè)的綜合貢獻達到一定水平，建立旅游綜合管理和執(zhí)法體系，廁所革命及其他公共服務建設成效明顯，建成旅游數(shù)據(jù)中心。

發(fā)展全域旅游應避免的認識誤區(qū)。其一，推進全域旅游不是到處建景點景區(qū)、到處建賓館酒店，恰恰相反，全域旅游更加關注景點景區(qū)、賓館酒店等建設的系統(tǒng)性和規(guī)劃布局的合理性。其二，推進全域旅游不是到處進行旅游開發(fā)，而是實行積極有效的開發(fā)性保護。其三，不是所有地區(qū)都有條件在近期發(fā)展全域旅游，全域旅游要分步推進，切不可搞運動，不能刮風。其四，推進全域旅游要因地制宜、突出特色，不可簡單復制、粗暴克隆。其五，全域旅游不可無序而為、一哄而起，要通過重點創(chuàng)建全域旅游示范縣（市、區(qū)）、全域旅游示范市（州）、全域旅游示范�。▍^(qū)、市）進行示范引導。

通過改革創(chuàng)新營造全域旅游良好發(fā)展環(huán)境

發(fā)展全域旅游是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要進行系統(tǒng)改革創(chuàng)新，全面營造良好發(fā)展環(huán)境。

創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，改革管理體制。應改革創(chuàng)新全域統(tǒng)籌發(fā)展的領導體制，構建從全局謀劃和推進、有效整合區(qū)域資源、統(tǒng)籌推進全域旅游的體制和工作格局，形成各部門聯(lián)動的發(fā)展機制。進一步完善旅游公共服務體系，促進城市公共服務設施與旅游公共服務設施的融合銜接。改革創(chuàng)新旅游管理的綜合協(xié)調機制，推進旅游管理體制綜合改革，適應旅游業(yè)從單一業(yè)態(tài)向綜合業(yè)態(tài)、從行業(yè)監(jiān)管向綜合服務升級的客觀需求。改革創(chuàng)新旅游綜合執(zhí)法機制，推進旅游綜合執(zhí)法隊伍等改革創(chuàng)新，為全域旅游發(fā)展提供綜合執(zhí)法保障。

創(chuàng)新經濟社會發(fā)展規(guī)劃和旅游規(guī)劃。創(chuàng)新經濟社會發(fā)展規(guī)劃理念，將旅游規(guī)劃理念融入經濟社會發(fā)展全局，促進旅游資源與其他資源合理配置。改革規(guī)劃體制，推進多規(guī)合一。創(chuàng)新旅游規(guī)劃，系統(tǒng)全面規(guī)劃景點景區(qū)內外協(xié)調發(fā)展，整合各類資源要素。

改革旅游業(yè)發(fā)展評價體系。將發(fā)展旅游作為區(qū)域內各級政府和相關部門的重要發(fā)展目標和重要考核內容，形成推動全域旅游發(fā)展的合力。創(chuàng)新旅游數(shù)據(jù)征集、分析體系。按照旅游發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新特點、新趨勢設置評價指標。探索建立適應全域旅游特點的旅游服務質量評價體系。充分利用大數(shù)據(jù)，建立現(xiàn)代旅游的科學評價機制。加強綜合效益評估，擺脫門票經濟“依賴癥”，建立全域旅游綜合效益評價體系，逐步擺脫對門票收入的過度依賴。

創(chuàng)新投融資體制機制。推進旅游基礎設施和公共服務的PPP（政府與社會資本合作）等投融資模式改革創(chuàng)新，引導金融機構加大對旅游企業(yè)和旅游項目的融資支持，鼓勵私營企業(yè)、民間資本與政府合作，吸引國際資本參與重大旅游項目開發(fā)、參與公共基礎設施建設。

創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)。推進旅游小鎮(zhèn)、旅游綠道、旅游度假區(qū)、旅游產業(yè)集聚區(qū)、研學旅游基地、養(yǎng)老旅游基地等新興旅游業(yè)態(tài)和產品建設。大力培育和扶持以休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村度假、古鎮(zhèn)村落、特色民宿為代表的鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，推進特色旅游目的地、國家休閑區(qū)、休閑旅游示范城市等目的地建設。每年遴選一批市縣創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)，分步實施、滾動發(fā)展。采取系列措施支持創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。 （作者為國家旅游局局長 李金早）