新修的水泥操場剛剛竣工,校園角落的雜草,還沒來得及清理。開學兩個月了,河南省北部一座城郊接合部的農村小學校長曾琴還是“有點失落”:“這學期,又有15名學生轉學離開”。隨著縣城的擴張,學生一直在往縣城走。 更讓她憂愁的是,“今年年度經費不僅早已花光,學校還開始欠債。這個學期肯定不好過”。 曾琴口中的“年度經費”是指“教育公用經費”,用于滿足教學活動正常進行和學校正常運轉的費用!斑@些錢是支撐學校日常運行的保障金”。 自2006年起,我國先后6次提高中小學生均公用經費定額標準。當前,中西部小學、初中生均公用經費基準定額分別為600元、800元,東部地區(qū)標準在此基礎上增加50元。公用經費按照學校學生實際人數(shù)撥付,不足100人的農村小規(guī)模學校,按照100人全額撥付。 隨著城鄉(xiāng)公用經費標準走向統(tǒng)一,農村學校公用經費持續(xù)增加。但是,記者調查發(fā)現(xiàn),撥付延遲、變通使用、因故擠占公用經費等問題在農村學校普遍存在,讓這筆“保障金”難到位、難使用,好政策難以發(fā)揮應有效應。 1.撥付延遲,教師“尷尬”墊資 為開學置辦四百余元的辦公用品,應該誰來埋單? 由于學校公用經費沒能按時下?lián)埽静粦撌菃栴}的問題,擺在了云南省某縣農村教學點教師張凱面前。 買,需要自己墊付;不買,教學無法正常開展。眼看著學生即將到校,張凱最終還是自己掏錢墊上了。 在當?shù),教師墊資用于購置開學辦公用品等方面的支出,少則成百上千元,多則上萬元。有一位教師因分管財務工作,已經墊付了4.6萬元。張凱提供的票據顯示:2019年4月,墊付外鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師到本校監(jiān)考中考體育伙食費4000元;6月底,墊付學年末學業(yè)水平測試外校教師到本校監(jiān)考伙食費、住宿費2.5萬元;1—9月,墊付學校采購清潔工具、消毒靈、殺蟲藥、學校門窗和學生餐廳廚房設備維修等費用1.7萬元。 對于月平均工資4000元左右的當?shù)剞r村教師來說,這筆“巨款”正影響著他們的生活,“如今,最現(xiàn)實且常有的煩惱是錢”。 張凱所在的中心學校校長劉玉坤透露:“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經費實際下?lián)軙r間,半年一次給老師們報銷。如有結余,后續(xù)因公花費實報實銷,老師們須提供正規(guī)發(fā)票! “但是,今年的公用經費又遲到了!”劉玉坤有些抱怨,“我縣每年學校公用經費分兩次撥付,一次是四五月份,一次是10月份?山衲晁奈逶路菰摀芟聛淼腻X,就沒到位!苯刂10月底,中央和省級核定全年應撥近150萬元公用經費,只下?lián)芰瞬坏?8萬元。 公用經費一旦遲到,學校運行就會面臨隨時卡殼的風險。 “因為沒錢支付維修費用,廁所水箱、水管的簡單維修,都靠老師們自己動手,已下發(fā)的公用經費只能用于繳納學校急用的水電費,其他要用的錢都只能欠著,學校只能維持低水平運轉!弊鳛橹行男5漠敿胰,劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個小學和1個九年制一貫學校,擁有兩千余名師生。 記者調查發(fā)現(xiàn),全縣農村學校均面臨這樣的處境。 劉玉坤曾向上級部門反映過,“可是還沒有解決,但不管怎么說,教學還是得正常開展”。 “公用經費下?lián)芸ㄔ诹四睦?”記者致電該縣教育局和財政局,工作人員告訴記者:“目前我縣是國家級貧困縣,縣級財政緊張,相關經費由縣里統(tǒng)籌使用,可能已經投入到其他民生領域! 當記者追問,“錢什么時候能發(fā)下來”。工作人員表示,“可能會延遲發(fā)放”。 困難確實有,但總這么拖著也不是辦法。因為該縣公用經費欠賬,如雪球般越滾越大。除了中央和省級下?lián)艿墓媒涃M未能按時到位,還有教師向記者反映,有學校2018年縣級預算核定應撥近70萬元的公用經費,實際到賬1萬余元,實際撥付率僅為2%。 農村中小學公用經費通常是中央和地方共同分擔。南京大學教育經濟與管理研究所副所長宗曉華表示,“問題可能出在地方,尤其是縣級政府”。中央和省級財政承擔公用經費的部分,一般會按時到賬。而到縣級財政后,并不一定能夠及時撥付到學校,“遇到經濟增速放緩的時候,財政吃緊,地方使用其統(tǒng)籌權,也是迫不得已”。 “從全國范圍看,除部分經濟發(fā)達地區(qū)外,農村學校公用經費不能?顚S、按時撥付的現(xiàn)象不時出現(xiàn),這是縣級財政收支嚴重失衡問題在教育領域的一種表現(xiàn)。”在宗曉華看來,治本之策是對相關財政體制進行系統(tǒng)性改革,重點是將占農村學校支出“大頭”的教師工資分解,建立“省縣共擔機制”,從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財力,及時、足額撥付農村學校公用經費。 2.“變通使用”,擠占公用經費 “現(xiàn)在農村學校的硬件條件大幅提升,這沒得說!彪娊桃惑w化設備、新課桌椅、修葺一新的校舍,曾琴帶著記者參觀學校,政府在教育上的投入,隨處可見。 曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實現(xiàn)脫貧摘帽,原本在縣城教書的她前年才調任當?shù)匦W校長,“上學期為了迎接國家義務教育均衡驗收,學校進行了校園文化建設,上馬了亮化和綠化美化工程,還安裝了監(jiān)控系統(tǒng)”。 課間,學生們在新操場上進行循環(huán)跑,但是他們并不知道,“學校改造的工程款至今還未結清,算下來,還欠個體的施工方十幾萬元”。 按照該校近200人的在校生規(guī)模,每年撥付的公用經費早已“資不抵債”。曾琴坦言,“沒有辦法,只能慢慢還錢。但是,想讓公用經費填補這個窟窿,不太現(xiàn)實”。在該小學的賬本上,還有一筆固定支出,擠壓了公用經費的使用空間。 目前,該小學一共有17名教職工,其中包括14名在編教師,2名校聘教師和1名保安。其中,兩名校聘教師分別承擔語文、數(shù)學科目教學。 “這三名不在編人員的費用,均由公用經費承擔”。曾琴給記者算了一筆賬,校聘人員的工資為1500元,且一年只發(fā)10個月,三人一共4.5萬的工資支出,占學校年度公用經費12萬的35%左右。 同樣,在離縣城約20公里的李莊小規(guī)模學校里,僅有的三名教師中,也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經費中支取工資。 記者調查發(fā)現(xiàn),幾乎每個學校,當?shù)匦F溉藛T工資占用公用經費比例都在35%左右。 事實上,在財政部、教育部相關文件中,該項支出并未在公用經費使用的核準范圍之內。“變通使用”公用經費支付校聘人員工資,實屬違規(guī)。 “農村教師整體缺編,隨著教學要求提高和課程增多,農村學校的編制并未按照新要求配置齊全。一些農村學校編制的教師被借調到教育局或者其他行政部門工作,加劇問題嚴重性。”河南師范大學教授李醒東介紹,“按照教學實際需求,由學校招聘頂崗教師成了普遍做法,無論工資多少,這筆錢都不應該由公用經費出! 當前,公用經費政策明確規(guī)定公用經費不能用于人員開支。這樣的制度設計,能夠保證財政供養(yǎng)人員只減不增。 但是,李醒東提醒,面對教學的實際困難,校聘教師應該由縣級財政統(tǒng)籌處理,同時根據實際運行成本,合理設計撥款系數(shù),對邊遠地區(qū)學校、小規(guī)模學校、寄宿制學校等增加相關人員經費和公用經費的撥款,并且適當擴大學校公用經費的管理自主權。 一位長期研究教育財政的專家卻表示,不能“一刀切”地反對公用經費用于支付校聘人員工資。當前,公用經費已經兜底保障了教學的正常開展,其本身也具有保障學校正常運轉的職能。只不過,目前在公用經費開支類別上找不到政策依據,建議修改支出類別或采用政府購買服務等其他方式解決該問題,“在沒有更好的解決辦法出現(xiàn)之前,動用公用經費是不得已為之”。 3.專項建設缺配套資金,公用經費無力支付 隨著“全面改薄”等項目資金的投入,近年來教學綜合樓、學生宿舍樓等建設項目先后開工。截至目前,還有一個項目沒有完工。 劉玉坤卻高興不起來,“國家投下來的錢,建完樓還不夠。學校動用了公用經費承擔了前期如圖紙設計費、環(huán)評、工程監(jiān)理等費用! 2015年下發(fā)的《云南省全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學;巨k學條件專項資金管理辦法》第二十六條寫道,項目實施完成后,若有結余資金,由縣級財政和教育部門統(tǒng)一管理和使用,統(tǒng)籌用于改善薄弱學校辦學條件;項目資金不足的,由縣級財政和教育部門統(tǒng)籌安排彌補。記者查閱當?shù)厥、縣兩級相關文件,均有類似說法。 用于改善學校辦學條件,總投資近2000萬元的項目,卻為學校帶來了100多萬元的“額外負擔”。劉玉坤怎么等,可就是等不來縣級財政和教育部門的“統(tǒng)籌安排彌補”。不過,他也坦言,“即使缺了一部分資金,我也不可能不要這些樓。用公用經費還一點是一點,以后再說”。 類似問題不只出現(xiàn)在云南。 東北師范大學畢業(yè)生劉芳向記者提供了一份“關于公用經費使用”的調研材料。今年上半年,她花了半個月時間實地探訪了東北某地公用經費的使用情況,訪談了20多名農村教師,還有部分基層教育局官員。 劉芳發(fā)現(xiàn),東北某省足協(xié)曾以專項經費的形式向一個鄉(xiāng)村中心學校捐贈塑膠跑道。但是,由于縣里拿不出配套經費。如果要鋪設,必須從學校公用經費里出。人工費一平方米60元左右,總共4000~5000平方米,大約需要30萬元,“學校不可能一年拿出來,一年頂多給10萬元,計劃用3至4年還清”。 有專家表示:“工程專項撥款往往會低于實際經費需要,而這個‘實際需要’可能還會‘自我膨脹’。工程經審計決算后超標,財政卻不再追加資金。這樣,欠賬做基建的情況就出現(xiàn)了! “學校建設工程項目存在資金缺口,多的能達到七八十萬元。在實際運行中,配套資金一般由縣級承擔,從教育附加費里面支出,但縣財政狀況不佳時,承擔主體逐漸轉移到學校。不少農村學校承擔著本應由政府財政承擔的基本建設工程款,擠占公用經費就成了他們的唯一選擇!蔽鞅睅煼洞髮W教授周曄建議,在進行專項建設預算安排時,應進行全成本預算,進一步提高公用經費支出的科學性與有效性。 4.教師培訓占比低,公用經費難發(fā)揮效應 “我們很想出去培訓,吸收新知識、新技能。”一位剛剛從縣城參加完電教設備培訓的農村教師郭莉說。農村教育質量的提高,關鍵在于教師。如果沒有足夠的培訓和專業(yè)發(fā)展機會,農村學校教師人力資本的“貶值”很快。 記者在采訪過程中,所有受訪農村教師都在強調接受培訓的重要性。但是,因為公用經費相關支出額度較低,他們“想出去,又不敢出去”。 2006年,財政部、教育部出臺《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》,對支出范圍規(guī)定進行了調整,取消了此前的大類劃分,改成直接列出使用公用經費的具體項目,如文體活動、水電費、房屋建筑日常維修維護、教師培訓。 其中,按照學校年度公用經費預算總額的5%安排教師培訓費,用于教師參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿等開支。 然而,根據東北師大中國農村教育發(fā)展研究院2018年4月對全國18個省份35個縣(區(qū))中小學分層抽樣調查顯示,中小學公用經費預算總額中教師培訓費所占比例普遍達不到5%。該項不僅占比小,而且實踐中許多地區(qū)和學校并未充分執(zhí)行這個規(guī)定。 “一個老師出一趟遠門,錢就沒了。”甘肅省某縣的農村小學校長陳奕坦言,花在教師培訓上的費用“少之又少”,“以前,我們還能請來市里的專家進行培訓,或外出交流,這些錢都從公用經費里支取。但是,現(xiàn)在用錢的地方越來越多,老師們的培訓活動自然也就越來越少了”。 2007年,教育部出臺《關于進一步做好農村義務教育經費保障機制改革有關工作的通知》提出,公用經費預算要更多地向提高教育教學質量方面傾斜。 “要逐步優(yōu)化公用經費支出,不斷優(yōu)化支出項目結構,引導公用經費向提高教育質量傾斜!弊跁匀A表示,具體來說,就是逐漸增加“質量指向”的公用經費支出,加大公用經費中教師培訓、教研等方面的預算,逐漸提高這些方面的項目支出額度與占比的底線規(guī)定,不必局限于5%。同時,學校也要做好相關教師培訓規(guī)劃,創(chuàng)新培養(yǎng)形式,例如進行校本研修,或者組織教師開設小微課題,留足相關經費,以提高培訓經費的使用效益。 “與嚴謹?shù)呢斦A決算法規(guī),復雜的撥款流程和有完善空間的政策設計比起來,對于農村學校和老師們來說,其實,問題很簡單——把該撥的錢撥下來,花在該花的地方!弊跁匀A說。 |